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美军祁观 | 美军战“疫” ①

发布时间:2020-02-17

美国历史不长,却也经历了许多灾害和危机,仅1918年的流感爆发就造成了约67.5万美国人的死亡。

在应对灾害的过程中,美国形成了一套以联邦政府文官机构与州政府为主体的灾害响应体系,包括对重大传染病疫情的应急反应、防控、善后和重建。不过,军队的作用也不可忽视。一些作战与和平时期的非作战任务具有互通性,如疏散、维稳、后勤、运输、通讯、监测等等,在这些领域,军队无论在动员、装备,还是人力、物资上都具有优势。

军队参与灾害、疫区救援的最大问题,在于缺乏专业化知识与训练。不过也有特例,比如海岸警卫队,过去十多年,在国内民事支援任务中,它是反应最为迅速、作用最为显著的联邦军事单位。当然,这与灾害的性质也有关系,应对飓风灾害,海岸警卫队的装备、训练和部署特点都为其专业化响应提供了基础。

具体到突发性公共卫生事件,为了提高军队的响应能力,美国做了不少顶层设计和机制建设,可以说比绝大多数国家都精细得多。这些设计和工作经由法律确认和保障,成为美军民事支援能力的源泉。我们不妨看一看。

多层面响应

先看顶层设计。美国公共突发事件应急体系由一整套的法律框架加以规范和保障,奠基的是《美国宪法》、《民团法案》,在历史的演进中又产生了一系列的法案与政治框架,包括1950年的《联邦救灾法案》、1982年的《经济法案》、1988年的《斯塔福德救灾与应急支援法案》、1992年的《联邦响应预案》(FRP)、2004年的《全国响应预案》(NRP)、2008年的《全国响应框架》(NRF)等等。

此外,还有一系列总统令和方案,如2003年的《国土安全第五号总统令》、2006年国安会的《大流行流感国家战略行动预案》、2011年的《第八号总统令》。

作为上述应急体系的一环,美军介入重大公共卫生安全事件有两种情况:一种是在国际层面上,另一种是在国内。先简单说一下国际层面。

美军参与国际重大公共卫生安全事件的应急响应,由美国国务院牵头,国防部辅助,主要职责首先确保美军自身人员健康和安全,在此基础上协助全球疫情监控,为伙伴国家提供支持和帮助(主要是军队间的协作)。

2014年,非洲爆发埃博拉疫情,美国国防部提出“全球卫生安全框架”,先后有30多个国家加入。该框架有效期五年,可视作美国强化全球公共卫生灵动角色的尝试。

军队介入海外疫情防控的挑战很大。政治层面的利益冲突自不必说,一线人员和病患每日面对的沟通障碍乃至冲突风险,也难以逾越——一边是缺乏专业防疫训练的外国军人,他们荷枪实弹却又对传染病充满恐惧;另一边是被困在疫区的当地百姓,他们迫切需要物资和救治。一步不慎,摩擦便起,这一点美军在埃博拉疫情中多有体会。

本文主要讨论美军在国内的角色,海外疫情防控暂不深入。在国内,美军的响应也分两个层面:一个是联邦层面,动用现役部队;另一个是地方层面,由州政府直接调动国民警卫队和预备役。前者掌握更多的资源和更高级别的动员力度,但不易启动;后者则相对方便,国民警卫队根据宪法受所在州政府的节制与调配,对当地疫情能够做出即时反应。

在联邦层面,美军通过执行“应急支援功能”(ESF)履行《全国响应框架》所规定责任,与其他机构如“卫生与公众服务部”(HHS)、国土安全部(DHS)等联动。

五角大楼与这些机构同属HHS“公共卫生突发医疗措施项目”成员。该项目于2006年启动,联邦政府希望借此更好地协调各机构的关系,以便应对大规模传染病以及生化和辐射等原因造成的公共卫生危害。这一联动机制在2009年H1N1疫情及2014-15年埃博拉疫情中均发挥了作用。

在国防部内部又细分为若干相关机构:国防卫生局(DHA),为美军内部提供支持,向各军种及战区提供医疗队伍;全球新兴传染病监测系统(GEIS),用于加强疫情监视、爆发响应、全球实验室网络的协调合作等;社区传染病早期预警电子监测系统(ESSENCE),针对传染病爆发、快速蔓延或非常规病例加强提供监测与预警能力;各军种的“国家灾难医疗系统联邦协调中心”,依据五角大楼指令启动疫情防控、病患收治工作。

概括地说,美军在联邦响应中的职责包括: 疫情监控;病患转移安置与收治;为公共卫生医疗系统提供食物、水、垃圾及废水处理等物资和后勤支持;协助死者身份识别、遗体处理;进行疫情相关动物处理;维护关键地区、设施、物资安全等。

在美国历次大规模疫情应急响应计划与实践中,军队都扮演了重要的角色。它拥有更高的组织协调能力,更集中的人员、后勤、运输动员和物资分发能力,在某些方面的专业化程度甚至不逊于地方机构。不过,美军在疫情防控中的行动也受到诸多掣肘,并没有好莱坞演绎的那么神。联邦动员体制、军地与机构协调、联邦与地方关系、军地预期差异等,都会影响其发挥。

联邦应急动员

疫情爆发后,如果地方需要现役部队支援,首先得启动联邦响应机制,办理“协助申请”(RFA)手续。这是1988年《斯塔福德救灾与应急支援法案》规定的。

该法案扩大了联邦权力,授权总统建立联邦统一的灾害应对救援体系。当州或地方无法应对重大疫情时,总统可以宣布紧急状态,由相关州长或地方政府首脑向联邦政府提出援助请求。根据2003年《国土安全第五号总统令》,国土安全部长为联邦响应的第一负责人。

“协助申请”的流程相对繁琐,主要是为了避免联邦过多干预地方事务,并提高军队介入国内民事的门槛。具体说有十余步,如下图所示:

资料来源:美国联邦应急管理局、美国国防部、美国政府问责局 制图:作者、澎湃

在特殊情况下,若事态十分紧急、响应时间极为有限,美军也可以在协助申请程序未完成时便采取行动。这种情境下,当州或地方民事机构向联邦军队申请协助时,根据国防部3025号《民事机构防务支援》命令,在未获得更高级别正式授权时,五角大楼可以动用军用资源参与救助,该类行动时长不得超过72小时。美军在不同层级上设置了指导方针与行动方案,其中顶层设计为2013年颁布的《国防部流行传染病全球行动计划》。此外,其他非专门针对公共卫生应急反应的计划如《力量使用方针》、《联合战略能力计划》也对关键单位的民事支援角色做了规定。

联邦应急指挥

美军在联邦响应中的总负责人曾长期从陆军中指派,这与陆军的救灾传统和人力优势有关。陆军第一军负责美国本土东半部,亦即密西西比河以东,第五军负责密河以西。这一安排在2003年发生了变化,改由负责国土安全的助理国防部长协调。其下,另有联合军事支援主任负责军内协调和监督的具体事宜。

2002年,美军北方司令部成立,主要任务第一是国土战略防御,第二便是民事支援,包括疫情防控任务。此后,具体救灾指挥也从陆军移至北方司令部。2006年,陆军第五军重组为“北方军”,在北方司令部统筹指挥下负责全美本土的救灾协助任务。北方军每年都会进行一项代号“强势响应”(Vibrant Response)的演练,模拟美国大城市遭遇万吨核爆后的救援。第五军外,北方司令部还专设民事支援联合特遣部队。

北方司令部为各战区和军种制订疫情防控计划提供指导,统筹各战区、军中的救灾行动,并督查其行动符合《国防部流行传染病全球行动计划》的要求。司令部内部文件《大规模流行病应对》,则细化了其自身职责及执行手段。

北方司令部之外,美军其他地理战区也都编制了重大流行病疫情防控及应对文件,包括具体的行动方案。例如,前太平洋司令部在其计划中列出“六步走”方案:预备、保护、缓解、响应、稳定和过渡恢复,每一步都有详细的行动指导。此外,各军种根据自身特点也有各自的应对方案,以支持战区行动的需要,具体到基层设施、单位级别的隔离防控措施计划。

美军在联邦层面的这套响应体系设计严谨,行政与法律支撑俱全,能够吸收过往经验教训持续演化完善。但问题也显而易见,比如机构协调机制复杂,统筹决策不足,部门权责重叠,响应程序繁复等。这些问题将在下篇讨论。

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